《水行政處罰實施辦法》（以下簡稱《辦法》）5月1日起施行。為使全國水利系統(tǒng)及時了解掌握《辦法》修訂背景和思路、主要內(nèi)容以及貫徹實施，《中國水利報》開辟專欄，邀請水利部政策法規(guī)司司長于琪洋、參與《辦法》修訂的部分專家對《辦法》進行全方位解讀。

完善水行政處罰制度 提升水行政執(zhí)法效能

——訪水利部政策法規(guī)司司長于琪洋

1、為什么要修訂《水行政處罰實施辦法》？

于琪洋：水行政處罰是水行政主管部門有效實施水行政管理、保障法律法規(guī)貫徹施行的重要手段，也是水行政執(zhí)法的重要組成部分?，F(xiàn)行《水行政處罰實施辦法》（以下簡稱《辦法》）自 1997 年 12 月 26 日以水利部令第 8 號發(fā)布施行以來，對依法懲處各類水事違法行為、維護正常水事秩序和公共利益發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，黨中央、國務院對治水工作作出一系列新部署，同時 2021 年新頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》對水行政處罰工作提出了新要求，現(xiàn)行《辦法》已不適應當前工作的需要。另外，水行政處罰的長期實踐，總結出一些行之有效的工作機制，也需要在《辦法》中予以體現(xiàn)。為強化水利體制機制法治管理，適應新的行政處罰法要求，鞏固水行政執(zhí)法實踐成果，提升水行政執(zhí)法效能，助力水利高質量發(fā)展，修訂《辦法》十分必要。

2、問《水行政處罰實施辦法》修訂的基本思路是什么？

于琪洋：政法司以黨的二十大精神為指引，全面貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于治水重要講話指示批示精神，適應完善水行政執(zhí)法體制、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的改革要求，以新修訂的行政處罰法和其他有關法律規(guī)定為依據(jù)，以滿足水行政執(zhí)法實踐需求為目的，充分吸納各地有益實踐經(jīng)驗，依法細化水行政處罰措施，突出實踐性、針對性、可操作性，為水行政執(zhí)法提供強有力的制度保障，推動全面依法治國重大決策部署在水利系統(tǒng)貫徹落實。

《辦法》修訂工作中，重點把握了以下幾點：一是嚴格貫徹落實修訂后的行政處罰法要求。在修訂中增加綜合行政執(zhí)法制度規(guī)定，完善管轄和程序規(guī)定，補充水行政處罰種類，明確追責期限，嚴格行政執(zhí)法責任，強化執(zhí)法監(jiān)督。二是立足解決水行政處罰中面臨的問題。根據(jù)行政處罰法授權，細化水行政處罰實施主體，明晰水行政處罰立案標準和結案條件，強化跨區(qū)域聯(lián)動機制、跨部門聯(lián)合機制、與刑事司法銜接機制、與檢察公益訴訟協(xié)作機制，嚴格非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管要求，完善自由裁量基準制度，明確財產(chǎn)保全措施等問題。三是兼顧程序性與實體性內(nèi)容。既對水行政處罰實施機關和執(zhí)法人員等實體性內(nèi)容進行規(guī)定，又對水行政處罰的立案和管轄、簡易程序、普通程序、執(zhí)行和結案等程序性內(nèi)容進行規(guī)定。

3、問新修訂的《水行政處罰實施辦法》主要內(nèi)容有哪些？

于琪洋：修訂后的《辦法》分為總則、水行政處罰的實施機關和執(zhí)法隊伍、水行政處罰的管轄和適用、水行政處罰的決定、水行政處罰的執(zhí)行和結案、水行政處罰的保障和監(jiān)督、附則，共七章 64 條。主要內(nèi)容包括以下幾方面。一是關于水行政處罰種類和實施主體，界定水行政處罰實施機關和水行政執(zhí)法隊伍。依據(jù)行政處罰法，結合實際情況規(guī)定水行政處罰種類；區(qū)分水行政處罰實施機關和受委托組織，嚴格規(guī)范受委托組織準入條件，壓實委托實施行政處罰的監(jiān)督責任；細化委托處罰的具體要求，明確委托書應載明事項，規(guī)范委托程序。二是關于水行政處罰管轄，進一步明確管轄權劃分。明確管轄權限，以違法行為發(fā)生地的地方水行政主管部門管轄為原則；細化管轄機制，明確管轄協(xié)商相關內(nèi)容，特別規(guī)定省際邊界管轄爭議處理機制。三是關于水行政處罰適用，在總結實踐經(jīng)驗基礎上，進一步完善處罰適用。明確從輕、減輕和不予行政處罰的法定情形；規(guī)范水行政處罰自由裁量權行使，明確制定行政處罰裁量基準的基本要求；加大重點領域執(zhí)法力度，對涉及公民生命健康安全且有危害后果的，延長追責期限至五年。四是關于水行政處罰程序，進一步完善水行政處罰程序，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。明確處罰前公示制度，要求水行政處罰機關公示執(zhí)法主體、職責、立案依據(jù)等信息；細化告知要求，要求水行政處罰機關作出處罰決定前，告知相關事實、理由和依據(jù)；明確執(zhí)法全過程記錄，強調特殊情形下全過程記錄要求；強化法制審核，明確適用情形、程序和要求，實現(xiàn)辦理、審核、決定三分離；根據(jù)實際情況調整細化重大案件集體討論適用情形；完善簡易程序，依法調整罰款數(shù)額標準；完善聽證程序，強化聽證筆錄效力；落實辦案期限，明確辦案期限計算規(guī)則和延長期限批準程序。五是關于水行政處罰執(zhí)行與結案，補充完善執(zhí)行制度和結案制度。適應行政執(zhí)法實際需要，調整當場收繳罰款數(shù)額標準；列出延期、分期繳納罰款情形，明確逾期不履行措施和加處罰款數(shù)額計算要求；新增財產(chǎn)保全措施，確保執(zhí)行到位；明確結案條件和立卷歸檔要求，嚴格水行政執(zhí)法全流程閉環(huán)管理。六是關于水行政處罰執(zhí)法保障和監(jiān)督，貫徹落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度。明確提出加強執(zhí)法能力建設，建立健全水行政執(zhí)法跨區(qū)域聯(lián)動機制、跨部門聯(lián)合機制、與刑事司法銜接機制、與檢察公益訴訟協(xié)作機制，提升執(zhí)法效能；建立水行政處罰監(jiān)督和掛牌督辦制度，強化執(zhí)法監(jiān)督；建立健全水行政執(zhí)法評議制度，要求定期組織開展水行政執(zhí)法評議、考核。

切實維護水行政管理相對人合法權益

    ---水利部淮河水利委員會政策法規(guī)處副處長林道和

即將于2023年5月1日起施行的《水行政處罰實施辦法》，是水利部進一步強化水利體制機制法治建設任務，統(tǒng)籌推進水利高質量發(fā)展制度體系建設的重要舉措，以“程序性與實體性內(nèi)容兼顧”為原則，既著眼于“誰來處罰”，又著眼于“怎么處罰”，其中尤以引入“首違不罰”、沿用追責期限、明確立案標準等為亮點，以期讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風清氣正，從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義，切實保護行政管理相對人合法權益。

《辦法》第十五條第二款首次引入行政處罰法第三十三條第一款規(guī)定的“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”，即“首違不罰”，有利于以最小執(zhí)法成本收獲最大行政效能。實踐中適用該規(guī)定，需要注意把握“初次違法”、“危害后果輕微”和“及時改正”等三個要點，只有同時具備，才“可以”不罰。關于初次違法，需要從時間和空間兩個角度分析認定，必須是在一定期限內(nèi)同一領域或者同一領域中同一種違法行為范圍內(nèi)，第一次有該違法行為。如共同違法時，應在確認各當事人法律責任后，具體判斷是否屬于“初次”情形。關于違法后果，需要注意與違法行為的區(qū)別，如果違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，應適用《辦法》第十五條第二款首先明確的“輕違不罰”的相關規(guī)定。關于及時改正，必須以水行政管理秩序得到恢復作為評判標準。

《辦法》第十七條沿用了行政處罰法第三十六條關于追責期限的規(guī)定，明確除法律另有規(guī)定外，追訴時效為二年，涉及公民生命健康安全且有危害后果的延長至五年。追責期限是行政處罰中的一項重要制度，是指對違反行政管理秩序的行政管理相對人，予以行政處罰的最長期限。行政處罰的追責期限主要體現(xiàn)了教育、預防等功能作用。超過追責期限，雖產(chǎn)生阻卻處罰責任追究的效果，不再給予行政處罰，但不影響對違法行為給予法律定性和負面評價，也不影響對被教育、責令改正等非處罰責任的繼續(xù)履行。

《辦法》第二十九條第二款細化了行政處罰法第五十四條第二款的立案標準構成要素，從違法事實、法律責任、管轄權限、追責期限等四個維度規(guī)定立案條件，使法律層面的原則性規(guī)定更加明確，讓立案更加具有可操作性，一定程度上解決了一直以來人民群眾反映較為強烈的行政執(zhí)法機關有案不立、久查不結等執(zhí)法詬病，進一步健全和豐富了水行政執(zhí)法領域的處罰立案制度。除法律責任、追責期限易于判斷外，管轄權限需結合水行政處罰機關的“三定”方案、職權清單和行政處罰權力清單等進行認定，并注意是否存在指定管轄、委托執(zhí)法、綜合執(zhí)法等情況。

 深化行政執(zhí)法體制改革助推水行政處罰有效實施

---安徽省水利廳政策法規(guī)處副處長馬恩超

  新修訂的《水行政處罰實施辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2023年5月1日起正式施行?！掇k法》將行政執(zhí)法“三項制度”（即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法法制審核制度）納入其中，構建水行政執(zhí)法體制機制，將全面依法治國、深化行政執(zhí)法領域改革的重要成果落實到法律中。

一、對實施水行政處罰提出具體程序要求

行政執(zhí)法“三項制度”聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程、結果等關鍵環(huán)節(jié)，對營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境具有重要意義。

行政執(zhí)法公示制度重在打造陽光政府，實現(xiàn)執(zhí)法行為、結果的公開透明，保障行政相對人和社會公眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權?！掇k法》第十八條對公開水行政處罰類相關政府信息作出要求，規(guī)定水行政處罰機關應當公示執(zhí)法主體、人員、職責、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息，落實行政執(zhí)法過程中強化事前公開、規(guī)范事中公示、加強事后公開的相關制度。

執(zhí)法全過程記錄制度重在規(guī)范程序，實現(xiàn)全過程留痕、可回溯管理?！掇k法》第二十二條規(guī)定，對水行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等全部過程進行記錄并全面系統(tǒng)歸檔保存。這是行政執(zhí)法全過程記錄制度在此次修訂中的最主要體現(xiàn)。

重大執(zhí)法決定法制審核制度重在合法有效，確保每一項重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過合法性審核，使執(zhí)法者不能越過權力，切實守住法律底線?！掇k法》第三十九條規(guī)定，在水行政處罰機關負責人作出水行政處罰的決定之前，應當進行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定?！掇k法》第四十條對法制審核內(nèi)容作出明確規(guī)定，既包括是否符合法定權限、水行政處罰程序是否合法、案件事實是否清楚、證據(jù)是否合法充分、適用法律規(guī)定是否準確，還包括執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法資格、執(zhí)法文書是否完備規(guī)范、違法行為是否涉嫌犯罪需要移送司法機關、裁量基準運用是否適當?shù)葍?nèi)容。同時，對涉及重大公共利益等情形，強調必須要進行法制審核。

二、為實施水行政處罰提供有力保障

《辦法》順應行政執(zhí)法體制改革形勢，在水行政處罰保障和監(jiān)督等方面作出具體規(guī)定。

《辦法》第五十八條要求，縣級以上人民政府水行政主管部門要進一步加強水行政執(zhí)法隊伍能力建設，對水行政處罰權劃轉或者賦權到綜合執(zhí)法的地區(qū)和部門，要明晰職責邊界，指導和監(jiān)督其開展水行政處罰，確保水行政處罰不留死角和盲區(qū)。同時，要求為執(zhí)法人員辦理工傷保險、意外傷害保險，解決了執(zhí)法人員在復雜執(zhí)法環(huán)境中后顧之憂。

《辦法》首次在部門規(guī)章中提出將執(zhí)法裝備需求納入本級人民政府財政預算予以保障，解決了長期以來執(zhí)法裝備經(jīng)費保障沒有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的政策支撐問題?！掇k法》第五十九條，從建立健全跨區(qū)域聯(lián)動機制、跨部門聯(lián)合機制、與刑事司法銜接機制、與檢察公益訴訟協(xié)作機制四個方面，搭建起水行政執(zhí)法“四梁八柱”，為提升水行政執(zhí)法效能提供了法治機制保障。

法律的生命在于實施。隨著《辦法》的貫徹實施，水行政處罰透明度將不斷提高，水行政處罰行為將更加規(guī)范，水行政處罰決定的合法性將得到有效保障。